Kokemuksia Muhoksen kunnan tarkastuslautakunnassa 2013-2017

Mikä ihmeen tarkastuslautakunta? Mitä se tarkastaa tai tekee yleensäkin? Keitä siellä istuu? Mitä virkaa sillä on? Luulenpa, että tällaiset kysymykset nousevat otsikosta monelle ensimmäisenä mieleen. Sen työn voisi varmaankin kuvitella olevan kunnan arkistojen ja pölyisten papereiden penkomista, pitkien valmistelu- ja päätösketjujen jäljittämistä, laajojen excel-taulukoiden tutkailua, laki- ja sääntöviidakon pilkuntarkkaa tulkintaa tai byrokratian syövereissä ja kabinettipolitiikan kiemuroissa pyörimistä.

Täytyy myöntää, että on se jonkin verran kaikkia näitäkin. Valtaosaltaan se on kuitenkin jatkuvaa ja laajalle ulottuvaa tietojen keruuta, käsittelyä ja vaihtoa yhteistyössä kuntapäättäjien, kunnan ja sen tytäryhtiöiden henkilöstön sekä kuntalaisten kanssa ajankohtaisten ja tärkeiden arjen asioiden parissa. 

Case Finavia

Tuoreena ja paljon polemiikkia herättämänä uutisointina valtakunnantasolta muistamme vielä hyvin Eduskunnan tarkastusvaliokunnan tutkinnan ja mietinnön ministeri Anne Bernerin toiminnasta valtionyhtiö Finavian johdannaiskauppoihin liittyen. Lähtökohtaisesti siinä oli kyse Finavian operatiivisen johdon tekemistä johdannaiskaupoista (jotka eivät kuulu mitenkään yhtiön toimialaan, tarkoitukseen tai tehtäviin) ja niiden tälle Suomen valtion kokonaan omistamalle julkiselle yhtiölle aiheuttamista kymmenien miljoonien eurojen taloudellisista tappioista. Tarkastusvaliokunta selvitti erityisesti omistajaohjausministeri Bernerin osallisuutta, toimintaa ja vastuuta näiden tappioiden syiden ja korvausvaatimusten käsittelyn loppuvaiheissa. Ministeri selvisi Eduskunnassa pälkähästä lopulta ilman poliittisia tai juridisia seuraamuksia. Tarkastusvaliokunta huomautti kuitenkin loppupäätelmänään, ettei hän ollut noudattanut valtionhallinnon vakiintuneita toimintatapoja, ja että niitä tulee entisestään selventää.

Tässä tutkinnassa kohteina olivat Finavian omistajaohjaus, ulkoinen ja sisäinen valvonta, riskienhallinta, vastuunkanto toteutuneista riskeistä, säännökset ja toimintaohjeet sekä yhtiön hallintoelinten ja toimihenkilöiden toiminta johdannaiskauppojen eri vaiheissa erityisesti. Tutkittava prosessi oli pitkä, mutkikas ja värikäs, ja sellaisia olivat myös Eduskunnan tarkastusvaliokunnan ja sitä edeltänyt valtiontalouden tarkastusviraston tekemä tarkastustyökin. 

Miten kuntatasolla?

Edellä mainitut käsitteet ovat oleellisia myös kunnan tarkastuslautakunnan työssä. Asioiden mittakaava ja käytettävissä olevat resurssit vain ovat kahta kertaluokkaa pienempiä. Aniharvoin myöskään syntyy paikallista dramatiikkaa Finaviaan verrannollisessa mitassa. Uskon kuitenkin tämän työn tärkeyteen ja sen yhä kasvavaan merkitykseen kunnan asioiden hyvälle hoitamiselle ja sitä myötä kaikille kuntalaisille.

Tarkoitukseni onkin seuraavassa tässä hengessä hieman avata ja valottaa tarkastustoimintaa kuntatasolla perustuen omiin kokemuksiini neljän viime vuoden ajalta Muhoksen tarkastuslautakunnan jäsenenä.

Lähtökohtana kuntalaki ja kunnan hallintosääntö

Kuntalaki (KL 410/2015) säätää kunnan tarkastuslautakunnasta mm. seuraavaa:

• Kunnassa on oltava tarkastuslautakunta. (30 §)
• Sen jäsenet valitaan kesäkuussa pidettävässä valtuuston kokouksessa. (32 §)
• Ketkä eivät ole vaalikelpoisia tarkastuslautakuntaan: kunnanhallituksen jäsen, pormestari ja apulaispormestari, kunnanhallituksen jäsenen, kunnanjohtajan, pormestarin tai apulaispormestarin läheinen esteellisyysperusteiden perusteella, kunnan tai kunnan määräysvallassa olevan yhteisön tai säätiön palveluksessa oleva henkilö sekä henkilö, joka ei ole vaalikelpoinen kunnanhallitukseen. (75 §)
• Tehtävät. Kunnan hallinnon ja talouden tarkastus sekä arvioinnin järjestäminen. Tarkempi tehtäväkuvaus on myös esitetty tässä pykälässä. (121 §)
• Tietojensaantioikeus ja tilintarkastuskertomuksen käsittely. (124, 125 §§)

Kunnan hallintosäännössä tarkennetaan kuntalain säädöksiä. Muhoksen uusi hallintosääntö (HS, hyväksytty/KV 27.2.2017, voimaantulo 1.6.2017) lausuu tarkemmin mm.  seuraavista tarkastuslautakunnan asioista:

• Kokoonpano: 5 jäsentä, joista valtuusto valitsee puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Heidän tulee olla valtuutettuja. Jäseniksi ja varajäseniksi voidaan valita vain valtuutettuja ja varavaltuutettuja. Jokaisella jäsenellä on varajäsen. (8 §) 
• Kunnan ulkoinen valvonta: Ulkoinen valvonta järjestetään toimivasta johdosta riippumattomaksi. Ulkoisesta valvonnasta vastaavat tarkastuslautakunta ja tilintarkastaja. (112 §)
• Kokoukset: Tilintarkastajalla on läsnäolo- ja puheoikeus. Tilintarkastajalla ja tarkastuslautakunnan määräämillä luottamushenkilöillä ja viranhoitajilla on läsnäolovelvollisuus lautakunnan kokouksessa lautakunnan niin päättäessä. Kunnanhallitus ei voi määrätä edustajaansa tarkastuslautakunnan kokouksiin. Päätökset tehdään ilman viranhaltijaesittelyä puheenjohtajan selostuksen pohjalta. Muuten noudatetaan hallintosäännön 15 luvun määräyksiä. (113 §)
• Tehtävät ja raportointi: Kuntalain 121 §:ssä määrätyt tehtävät. Lisäksi tehtävät liittyen tilintarkastajan työhön ja tilintarkastukseen. Arvioinnin tulokset raportoidaan vuosittain valtuustolle annettavassa arviointikertomuksessa. Lautakunta voi antaa valtuustolle tarpeellisiksi katsomiaan selvityksiä ja raportoida valtuustolle muista merkittävistä havainnoista. Sidonnaisuusilmoituksiin liittyvät tehtävät. Ohjeet ja toimeksiannot tilintarkastajalle. (114, 115, 118, 119 §§)

Tarkastuslautakunnan asema kunnan organisaatiossa, sen oikeudet ja työskentelytapa poikkeavat monessa suhteessa kunnan muista lautakunnista. Tämä johtuu nimenomaisesti sille kuntalaissa ja hallintosäännössä määritellyistä tehtävistä, erityisesti kunnan hallinnon ja talouden tarkastustehtävä, kunnan toiminnan ja talouden tuloksellisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden arviointitehtävä sekä kunnan ulkoisen valvonnan tehtävä. 

Tarkastuslautakunta on kunnanvaltuuston valitsema ja ainoastaan sille raportointivelvollinen. Se ei ole alisteinen millekään muulle kunnan orgaanille tai positiolle kuin valtuustolle. Arviointikertomuksen lisäksi se voi harkintansa mukaan raportoida valtuustolle tarpeellisiksi katsomistaan asioista. Lisäksi sillä on laaja tiedonsaantioikeus: ’Tarkastuslautakunnalla on salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada kunnan viranomaisilta tiedot ja nähtävikseen asiakirjat, joita se pitää tarpeellisina arviointitehtävän hoitamiseksi.’ (KL 124 §) Tilintarkastajalla on tätäkin laajempi tiedonsaantioikeus ulottuen myös kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen ja säätiöiden tietoihin ja asiakirjoihin.

Nämä seikat takaavat tarkastuslautakunnalle sen tarvitsemat riippumattomuuden ja oikeudet. Kyse onkin sitten siitä, miten lautakunta ja sen jäsenet haluavat, osaavat ja kykenevät niitä työssään toteuttamaan.

Miten Muhoksella?

Lautakunnan koostumus.

Voimassaolevan kunnan hallintosäännön mukaisesti tarkastuslautakunnassa on puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja sekä neljä muuta jäsentä. Jokaisella jäsenellä on henkilökohtainen varajäsen. Minkään muun lautakunnan (poislukien keskusvaalilautakunta) jäsen tai varajäsen ei voi kuulua tarkastuslautakuntaan. Valtuuston kaikilla ryhmillä on nykyisellään edustus lautakunnassa.

Toimikautensa alussa v. 2013 lautakunta valitsi yhden kunnan toimihenkilön kokoustensa pöytäkirjanpitäjäksi (sihteeriksi). Lautakunnan esittämä ja valtuuston valitsema kunnan tilintarkastaja (-yhteisö) on lautakunnan pysyvä asiantuntija ja ’työrukkanen’. Lautakunnan puheenjohtaja laatii esityslistat sihteerin kanssa ja esittelee asiat kokouksessa. Katso henkilöt tarkemmin: Muhoksen kunnan www-sivut/hallinto/jne.

Resurssit

Muhoksen (kunta ja tytäryhtiöt) tarkastustoimen resurssit koostuvat lautakunnan (6+1) ja tilintarkastajan työpanoksesta. Ne ovat tehtäväkenttään nähden pienet ja rajalliset varsinkin kun kunnassa ei ole muita valvontaan keskittyneitä yksiköitä tai henkilöitä. Esimerkiksi Oulun kaupungin tarkastustoimen resurssit koostuvat tarkastuslautakunnasta (9 jäsentä), tarkastajista (2), kaupunkitarkastajista (2), kaupungin reviisorista (1) ja tilintarkastajasta. Muhoksella tarkastustoimintaan oli varattu määrärahoja v . 2016 n. 40.000 euroa ja Oulussa n. 750.000 euroa. 

Työ ja tulokset

Olemme kehittäneet kollegiaalisen työskentelytavan, joka perustuu lautakunnan jäsenten ja tilintarkastajan yhteistyöhön ja työnjakoon. Kullakin lautakunnan jäsenellä on sovittu oma kunnan toimiala, jota hän erityisesti seuraa. Tilintarkastaja tekee suunnitellusti tarkastuksia eri kohteisiin kunnassa ja kuntakonsernissa ja raportoi niistä tarkastuskertomuksina ja -muistioina lautakunnalle. Kokouksissa sitten yhdessä keskustelemme ja käsittelemme asiat. Samalla pohdimme ja päätämme, onko niitä tarpeen selvittää pitemmälle tai raportoida eteenpäin.

Muina työmuotoina ja tiedonkeruun tapoina olemme käyttäneet vierailuja (mm. Kirkonkylän koulu, yläkoulu ja Tähtiareena, terveyskeskus sekä Laurinkoti ja Matinkoti, Koivulehdon päiväkoti), viran- ja toimenhaltijoiden ja luottamushenkilöiden kuulemisia ja katsauksia, kunnan esimiehille tehtyä kyselyä, Kuntaliiton ymv. raportteja sekä tietenkin lautakunnan jäsenten kuntalaisilta ja palvelujen käyttäjiltä suoraan ruohonjuuritasolta saamaa tietoa ja palautetta.

Arviointikertomus on tarkastuslautakunnan tärkein raportti. Tarkastuslautakunta esittää siinä vuosittain valtuustolle työnsä tärkeimmät tulokset. Se laaditaan tilintarkastuskertomuksen (tilintarkastaja) kanssa samanaikaisesti siten, että valtuusto voi käsitellä sen kesäkuun loppuun mennessä yhdessä tilinpäätöksen kanssa.

Aluksi suunnittelemme yhdessä arviointikertomuksen jäsentelyn ja aikataulun. Kukin lautakunnan jäsen tai -pari valmistelee sitten ’omalla ajallaan’ oman tekstiosuutensa.  Työkokouksissa muokkaamme ne yhdessä arviointikertomuksen lopullisiksi teksteiksi. Tämä työskentelytapa näkyy myös pidettyjen kokousten lukumäärässä: v. 2013 8 kpl, v. 2014 13 kpl ja v. 2015 16 kpl. Lukumäärän kasvu johtuu juuri työkokousten lukumäärän kasvusta.

Olemme kehittäneet arviointikertomuksen rakenteen sellaiseksi, että aluksi esitämme huomiomme ja kannanottomme kustakin päävastuualueesta (hallintopalvelut,  opetus- ja varhaiskasvatuspalvelut, vapaa-aikapalvelut, sosiaali- ja terveyspalvelut, tekniset palvelut) yksityiskohtaisesti erikseen, sitten kuntakokonaisuuden strategian ja tavoitteiden toteutumisesta ja lopuksi yhteenvedon tärkeimmiksi kokemistamme asioista valtuustolle huomioonotettaviksi.

Edellä sanotun jälkeen on helppo ymmärtää, että huomiomme ja kannanottomme vv. 2013-2015 ovat kattaneet laajasti Muhoksen kunta-asioiden spektrin: pieniä asioita, vähän isompia asioita ja hyvinkin isoja asioita. Kritiikin ohella olemme antaneet myös kiitosta ja nostaneet esiin positiivisia asioita silloin kuin olemme niitä havainneet.

Arviointimme yhteenvedon olemme kohdistaneet

• kunnan taloudenhoitoon (mm. tasapainottaminen, lisämäärärahapyynnöt, velkaantuminen)
• elinkeinopolitiikkaan ja kunnan elinvoimaan (mm. aktiivisuus uusien yritysten saamiseksi, kaavoitus)
• investointeihin (mm. hankkeiden suunnittelu, kustannusarvioiden pitävyys, valvonta)
• henkilöstöhallintoon (mm. henkilöstöstrategia, resurssien riittävyys, sijaisuudet, sairaspoissaolot)
• tiedonkulkuun eri hallintokuntien välillä (erityisesti monialaisissa rakennusinvestoinneissa)
• kuntastrategiaan ja sen tavoitteiden toteutumiseen käytännössä sekä
• nuorten ja lasten hyvinvointiin.

Sitten on lukuisa joukko konkreettisia, rajatumpia kannanottoja kaikilta hallinnonaloilta ja palveluista, esimerkiksi

• kouluteiden ja -pihojen turvallisuus
• julkisen liikenteen aikataulut koululaisten kannalta
• koulujen sisäilmaongelmat ja väliaikaistilat
• vanhusten pitkäaikainen laitoshoito
• lastensuojelu- ja mielenterveystyö
• kuntalaisten ja asiakkaiden osallistuminen heitä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laadintaan
• työllisyystilanne kunnassa, Mahis
• hankinnat ja kilpailuttaminen
• tilavuokrat
• vuokra-asuntotilanne kunnassa
• liikuntapaikkojen ongelmat
• julkisten alueiden ja väylien siisteys ja viihtyisyys sekä
• vapaa-aikapalveluiden ja kulttuuritapahtumien näkyvyys.

Edellisen toimintavuoden arvioinnin lisäksi tutkimme myös, miten aiemmat huomiomme ja kannanottomme ovat vaikuttaneet. Joskus olemme joutuneet palaamaan niihin uudelleen. Toisaalta resurssiemme rajallisuudesta johtuen olemme tietoisesti valinneet painopistealueita ja keskittyneet tiettyinä vuosina tietyille hallinnonaloille ja palveluihin enemmän kuin toisiin. Katso arviointikertomukset ym. raportit tarkemmin: tarkastuslautakunnan pöytäkirjojen ja valtuuston esityslistojen liitteet sekä Muhoksen kunnan arkisto.

Alueellisiin ja valtakunnallisiin koulutustilaisuuksiin osallistuminen ja sieltä opin hakeminen on nykyään liki välttämätöntä kaikille tarkastuslautakunnan jäsenille. Ilman niitä ei pärjää olipa noviisi tai jo kokeneempi konkari: aluksi tarkastustyön moninaisten perusasioiden hahmottamiseksi ja ymmärtämiseksi, ja myöhemmin alati muuttuvien lainsäädännön ja käytännön toimintatapojen omaksumiseksi ja ajan tasalla pysymiseksi. Näissä tilaisuuksissa on mahdollista kuulla valtakunnan parhaita asiantuntijoita, keskustella, kysyä ja saada heiltä vastauksia askarruttaviin ongelmiin, sekä tutustua ja vaihtaa kokemuksia ympäri maata tulleiden kolleegojen kanssa. Täytyy kehaista, että Muhoksella olemme olleet hyvin aktiivisia ja opinhaluisia tässä suhteessa; itsekin olen osallistunut tähän mennessä jo neljään koulutukseen.

Tulevaisuuden haasteet

Näen niiden tulevan pääasiassa kolmelta eri taholta: 1. SOTEsta, 2. arviointityön ja arviointikertomusten kasvavista laatuvaatimuksista sekä 3. motivoituneiden ja osaavien luottamushenkilöiden saatavuudesta.

Emme vielä tiedä SOTE-ratkaisun yksityiskohtia, mutta joka tapauksessa se siirtää kunnilta maakunnille huomattavan määrän toimintoja, kustannuksia, henkilöstöä, verotuloja, valtionosuuksia ja kiinteistöjä (aluksi vuokralle). Maakuntatasolle tullaan perustamaan ja organisoimaan oma tarkastustoimintansa. Kunnissa tarkastustyön kohdealue karkeasti arvioiden puolittuu. Tämä mahdollistaa entistä paremman keskittymisen jäljelle jääviin kunnan asioihin. Mielenkiintoinen kysymys on, miten kunnille edelleen jäävät terveyttä ja sosiaalisia oloja edistävä ja ongelmia ennalta ehkäisevä toiminta ja vastuu tulisi uudessa tilanteessa organisoida ja toteuttaa. Ja tähän liittyen: Miten hoitaa näiden sekä maakunnan järjestämien SOTE-palvelujen arviointi kuntatasolla?

Uudistettu kuntalaki korostaa konserniajattelua (kunnan tytäryhtiöt ja liikelaitokset, kuntien liikelaitoskuntayhtymät) sekä sen mukaista kuntastrategiaa ja kunnan johtamista. Sisäisellä ja ulkoisella valvonnalla, riskienhallinnalla ja omistajaohjauksella tulee olemaan, ja on jo nyt, aiempaa laajempi ja kriittisempi rooli kuntien toiminnan ja talouden hoitamisessa ja johtamisessa. Kuntalaki edellyttää myös arviointi- ja tarkastustyöltä lisää tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta. Tämä vaatii parempaa suunnitelmallisuutta sen prosesseille sekä raportoinnin sisältöjen, rakenteen, luettavuuden ja ymmärrettävyyden kehittämistä. Tavoitteena on arviointikertomuksen ja muiden raporttien entistä parempi hyödynnettävyys.

Näiden pyrkimysten toteuttaminen kunnan hallinnon suuntaan on mielestäni suhteellisen selkeää ja realistista kunhan vain yhteinen tahtotila löytyy. Haasteellisempana pidän entistä tiiviimpää vuorovaikutusta tarkastustoimen sekä kuntalaisten, järjestöjen, yhteisöjen ja palvelujen käyttäjien kesken, puolin ja toisin. Tähän kaipaan hyviä ideoita ja aktiivisuutta kuntalaisilta!

Kaikenkaikkiaan näen pienten ja keskisuurten kuntien tarkastustoiminnan tulevan entistä vaativammaksi varsinkin luottamushenkilöiden kannalta katsottuna. Ilman henkilökohtaista aktiivisuutta ja ahkeruutta siinä ei voi tai ei ainakaan ole järkevää toimia. Nytkään motivaation ensisijaisina perusteina eivät ole taloudellinen hyöty tai poliittisen vallankäytön harjoittaminen. Varsinkin työelämässä oleville ja perheellisille lautakunnan jäsenille ajalliset ja taloudelliset uhraukset voivat helposti tulla kohtuuttomiksi. Toisaalta tarkastuslautakunta mielestäni tarjoaa luottamushenkilölle parhaan näköalapaikan kunnan asioihin ja myös mahdollisuuden konkreettisesti vaikuttaa niiden hoitamiseen, olkoonkin että tietyssä mielessä jälkikäteisesti.

Lopuksi

Kuulostaa varmaankin erikoiselta, että kaikkia Muhoksen valtuustopuolueita ja -ryhmiä edustavat henkilöt kykenevät keskenään näinkin saumattomaan lautakuntatyöskentelyyn. Meno valtuustosalissa tai muiden lautakuntien pöytäkirjoissa kun usein näyttäytyy aikalailla erilaiselta! Muistini mukaan olemme äänestäneet yhden ainoan kerran neljän vuoden aikana.

Tarkastuslautakunnat eivät ole ’politikoinnin’ paikkoja, vaikka kovia ja vaikeita asioita aika ajoin eteen tuleekin. Monipuolista pohdintaa ja kiperiäkin keskusteluja tarvitaan ja käydään. Mutta osaamme myös kuulla ja kuunnella eri osapuolia sekä ulkopuolista asiantuntemusta hakea ja hyödyntää. Yhteistyökykyä ja keskinäistä luottamusta jäsenten kesken täytyy löytyä, ja on löytynytkin.

Ilman aktiivisia, motivoituneita ja osaavia luottamushenkilöitä tämä ei jatkossa kuitenkaan ole mahdollista. Äänioikeutetuilla kuntalaisilla on nyt vastuu!

Risto Nuutin